煤炭是我國的基礎能源，在我國經濟社會發展中發揮了重要作用。正確分析煤炭供需現狀及發展形勢，是做好煤炭工業“十三五”規劃的前提。當前煤炭工業發展面臨前所未有的挑戰，除自身結構性問題外，還面臨市場需求放緩、新能源加快發展、環境制約加劇、進口煤炭沖擊等問題。“十三五”應全面深化改革，積極推動煤炭能源革命，走安全綠色可持續發展之路。

?? （一）煤炭在我國一次能源中占基礎地位。我國是少數幾個以煤為主要能源的國家之一，富煤、貧油、少氣的能源資源賦存特點決定了煤炭在我國能源供應中的重要地位。全球范圍已探明煤炭資源儲量占化石能源的55％，而我國煤炭占化石能源比重高達94％。從消費總量上看，我國煤炭消費增長是世界煤炭增長的主要動力，2013年我國煤炭消費量36.5億噸，較2005年增加13.3億噸，年均增長5.8％，占世界煤炭消費量的50.3％，占世界1980年以來煤炭消費增量的近80％；從能源結構上看，我國煤炭消費量占一次能源消費量的65.7％，高出世界目前平均水平近40個百分點。我國能源賦存特點及立足國內的能源戰略方針決定了未來較長一段時期內，煤炭仍將是我國重要的基礎能源。

　　（二）電力行業是煤炭需求增長的主要因素。新世紀以來，我國工業化進程不斷重型化發展，煤炭消費向電力、鋼鐵、水泥、化工等4個行業集中特征明顯。2005年-2013年，四個主要耗煤行業煤炭消費量由18.8億噸增加到33.7億噸，占國內煤炭消費總量的比重也由81.0％上升到92.4％。隨著工業化快速推進和人民生活水平日益提高，電力需求增速不斷加快，受能源資源結構和分布制約，電力發展長期倚重煤電，使電力行業成為拉動煤炭消費增長的主要因素。2013年全國煤電裝機7.9億千瓦，占總裝機的63％，比美國高33個百分點，比日本高46個百分點；發電和供熱耗煤量達到20.6億噸，占國內煤炭消耗總量的55.7％，比2000年以來增量的62.5％。

　　（三）終端直接消費煤炭持續緩慢增加。煤炭是我國空氣污染的重要來源。有研究表明，煤炭燃燒產生的二氧化硫、氮氧化物、細顆粒物排放分別占全國總量的80％、60％、70％。煤炭作為終端能源直接使用，能源利用效率低，環境污染難以控制。近年來，雖然我國煤炭終端直接消費占煤炭消費比重在下降，但絕對量持續緩慢增加。2013年煤炭終端直接消費量約9億噸，比2000年增加3.4億噸，占煤炭消費總量的24％，比世界平均水平高10個百分點。每千克煤炭直接散燒產生的二氧化硫、煙塵排放為發電的4倍、8倍。9億噸直燃煤的二氧化硫排放總量與20億噸電煤燃燒大致相當，細顆粒物排放總量接近電煤的3倍。

　　（四）煤炭消費向西部主要產煤地區轉移。東部地區工業發展起步早、規模大，煤炭消費量長期占全國煤炭消費量的一半以上。“十一五”以來，在煤炭主要產區開發轉化政策以及東部區域性、時段性供應緊張共同作用下，新增煤電裝機布局逐步向西部轉移，煤化工項目也主要集中在晉陜蒙寧地區，西部地區煤炭消費量快速增長。東部地區雖然仍是我國煤炭消費中心，但已加速向煤炭產地轉移。2005年-2013年，晉陜蒙寧甘新地區煤炭消費量由4.45億噸增加到8.95億噸，占全國煤炭消費總量比重由19.2％上升到24.5％；京津冀、東北、華東地區煤炭消費量占全國的比重比2005年分別下降1.6、1.0和1.2個百分點。

　　（一）煤炭供應能力大幅增強。新世紀初，我國逐步走出亞洲金融危機的陰影，國民經濟進入新一輪增長周期，煤炭供應區域性和時段性緊張，成為經濟社會發展的重要制約因素。“十五”期間，國務院做出了建設大型煤炭基地的重大決策，出臺了《國務院關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》，極大的促進了煤炭產量持續快速提升。2000年-2010年全國煤炭產量年均增加約2億噸，年均增長8.9％。近年增速下降，2013年全國煤炭產量36.8億噸，同比增長0.8％，占世界煤炭產量的47％；比2000年增加23億噸，占世界煤炭產量增量的72％。

　　（二）煤炭產業結構顯著改善。“十一五”以來，國家以大基地、大企業、大煤礦建設以及淘汰落后產能為重要抓手，加快推進煤炭產業結構調整，取得了顯著的成效。2013年14個大型煤炭基地煤炭產量33.6億噸，比2003年啟動建設時增加20億噸，占全國比重提高了14個百分點，已成為我國煤炭供應的主體；煤炭企業數量由2000年的2.2萬個減少到2013年的6300家，千萬噸級煤炭企業產量占全國的75％以上，產業競爭格局加快形成；年產120萬噸以上大型煤礦達到806處，產量23.9億噸，占全國總產量的65％，比2000年提高25個百分點；累計關閉小煤礦1.7萬余處，淘汰落后產能8.0億噸/年，煤炭生產進入現代化大礦生產時期，煤炭產業可持續發展能力進一步增強。

　　（三）煤炭開發布局加快西移。我國西部地區占全國煤炭資源總量的80％，十余年來新增查明資源儲量幾乎全在西部主要產煤省。除西南地區外，西部大部分區域資源賦存條件較好、發展潛力大，是未來煤炭生產開發和外運的重點。“十二五”期間規劃西部地區開工5.4億噸/年、占全國的73％，其中內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、新疆5省煤炭產量開工4.4億噸，占全國煤炭的66％。“十二五”以來，西部煤礦建設速度加快，陸續建成一批大型、特大型現代化礦井和露天礦，生產能力快速提升。2013年西部地區煤炭產量達到19.6億噸，占全國的54％，比2005年增加10.9億噸，占全國增量的85％；各類在建煤礦1151處，新增能力約10億噸，分別占全國的88.3％、92.5％。　

　　“十三五”期間我國經濟處于“三期疊加期”，能源需求增速放緩，清潔能源快速發展，煤炭需求低速趨緩，生產和利用環境約束加劇，煤炭發展空間受到壓縮。同時，國際煤炭市場供需形勢寬松，國內煤炭產能過剩局面已形成，進口煤對國內市場沖擊加大，煤炭發展形勢嚴峻。

　　（一）我國經濟進入新階段，能源需求強度和增速下降，煤炭需求增速隨之放緩。經過30年的高速發展，我國經濟進入結構性調整期。2014年5月習近平總書記提出“新常態”重大戰略判斷，深刻揭示了我國經濟的階段性特征。新常態下，經濟從高速增長轉為中高速增長是最基本特征，經濟增長模式由數量擴張型增長向質量提升性增長轉變，經濟增長動力由主要依靠投資向更多依靠全要素生產效率提高轉變，經濟增長對能源依賴程度降低，能源需求增長速度將下降。2012年、2013年我國經濟增速由“十一五”期間的9％以上下降到7.7％，2014年經濟增速下降到7.4％。預計“十三五”期間我國經濟增長速度下降到7％以下，能源需求增長速度下降到3.3％左右，是前十年的一半。預計2020年能源需求量達到45～48億噸標煤，其中煤炭需求比重由2013的66％下降到62%以內。

　　（二）高效、清潔、低碳成為世界能源發展方向，天然氣和非化石能源加快發展，對煤炭擠壓效應逐步顯現。近年來，我國積極推動新能源發展，大幅提高非化石能源發電比重。去年國辦發布的《關于建立保障天然氣穩定供應長效機制的若干意見》提出，到2020年天然氣供應能力達到4000億m3，天然氣將逐步由補充能源轉變為主力能源。未來核電作為一種主要能源繼續發揮顯著作用，國務院辦公廳公布《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）提出安全發展核電，到2020年核電裝機達到5800萬千瓦。我國可再生能源極其豐富，已經具備大規模開發的資金和技術，隨著其產業化、規模化和商業化不斷發展，發電成本逐步接近傳統能源，將成為我國電力供應的重要支撐。根據能源發展戰略行動計劃，2020年常規水電裝機可達到3.5億千瓦、并網風電2億千瓦，光伏發電1億千瓦。2020年以后基本依靠非煤發電機組增長即可滿足新增電力需求。清潔能源的加快發展，對煤炭的替代作用將逐步顯現。

　　（三）環境成為制約煤炭發展的主要因素，清潔利用是勢在必行。氣候變化已成為涉及各國利益的全球性問題，圍繞排放權和發展權的博弈日趨激烈，低碳、無碳化發展逐步成為未來能源技術發展的主流。中國在《中美氣候變化聯合聲明》中承諾，2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰。目前，我國是全球碳排放量最大的國家，占世界總排放的24％，其中80％以上的碳排放是由燃煤貢獻的。另外，我國持續出現的霧霾天氣引起了全社會的廣泛關注，大量煤炭作為終端能源直接消費是產生PM2.5的重要原因。綠色和平組織估計煤炭燃燒對中國PM2.5的貢獻達到49％，中科院認為北京PM2.5的19％來源于煤炭燃燒。因此，控制煤炭消費總量、推進煤炭清潔利用已成為應對氣候變化和防治大氣污染的主要措施。2013年國務院公布了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出控制煤炭消費總量，煤炭發展的空間逐步壓縮。

　　（四）電力等主要耗煤行業煤炭需求增速放緩，煤炭需求總量將在2020年左右達到峰值。發電是世界公認的最經濟、最高效、最環保的煤炭利用方式。世界發達國家煤炭主要用來發電，美國90%以上煤炭用于發電，澳大利亞80％以上煤炭用于發電，歐盟約2/3的煤炭用于發電，而且這一比重仍在增加，我國電煤消費量僅占煤炭消費總量的55％左右。現有的工程實踐和技術證明發電可以實現常規污染物的近零排放，未來發電仍然是煤炭利用的主要方向，預計我國電力煤炭需求仍將有5—7億噸增量。現代煤化工技術可以生產石油替代燃料或原料，彌補我國石油資源的不足，是未來一段時間我國煤炭清潔利用的重要方向。但未來受國際油價、碳排放影響較大，現代煤化工發展規模具有不確定性。我國人均累計粗鋼和水泥消費量已經接近發達國家完成工業化時的水平，“十三五”鋼鐵、建材行業煤炭需求量將逐步達到峰值，并逐步下降。

　　（五）國際煤炭市場需求疲軟，我國煤炭進口量持續高位，對國內煤炭市場影響不容小視。2008年國際金融危機重創世界經濟，國際煤炭市場需求疲軟，而我國4萬億經濟刺激計劃短期內促進了煤炭需求，2009年我國由煤炭凈出口國轉變為凈進口國。2013年我國煤及褐煤進口量3.3億噸，是2008年的8倍，已占國際煤炭貿易量的近30％。2014年煤及褐煤進口量2.9億噸，同比有所減少，但決定量仍然很大。大量進口煤對國內煤炭市場產生了巨大沖擊，同時35％以上的進口煤不合格，增加了環境壓力。去年9月國家有關部門發布了《商品煤質量管理暫行辦法》，10月國務院批準恢復進口煤及褐煤3％～6％的最惠國關稅，以降低劣質煤進口及對國內市場的沖擊。但印度尼西亞和菲律賓作為我國褐煤主要來源國，與我國存在中國－東盟自由貿易協定，澳大利亞煤炭占我國進口煤的27％，今年11月中澳簽署自由貿易協定意向書，因此進口關稅對抑制進口煤炭影響有限。另外，我國已與俄羅斯簽訂了煤炭領域合作的連接備忘錄，今后20年要加大俄羅斯煤炭進口。如果今后幾年，我國煤炭進口量持續增加，將對我國煤炭市場產生較大沖擊。

　　（六）煤炭生產能力過剩局面已經形成，短期難以改變。近十年來煤礦建設投資加速增長，“十五”期間建設投資僅2253億元，“十一五”期間建設投資達到1.25萬億元，是前55年總和的2.6倍。進入“十二五”超前建設產能和資源整合產能陸續釋放，截至2013年底，全國現有煤礦登記生產能力約35.5億噸，加上部分煤礦批小建大、超能力生產嚴重，實際生產能力40億噸左右；在建煤礦1303處，新增產能10.8億噸。總體看，目前全國各類煤礦產能已經超過50億噸，煤炭產能嚴重過剩局面已經形成，短期難以改變。

　　我國能源賦存特點及立足國內的能源戰略，決定今后一段時期煤炭作為基礎能源的重要地位不會改變，煤炭需求仍將繼續增加，但面臨資源、環境、安全等約束更加突出，是我國能源革命的主戰場。“十三五”期間應積極推動煤炭能源革命，煤炭生產革命就是淘汰落后產能、關閉自然災害嚴重礦井、建設安全綠色高效大型現代化煤礦，推進瓦斯抽采利用；煤炭消費革命就是減少煤炭直接散燒，提高加工轉化比重、發展超低排放燃煤電廠；煤炭技術革命就是研究智慧礦山建設、無人工作面配套技術裝備以及新型煤化工工程示范和技術研究；煤炭體制革命就是深化煤炭市場化改革、推進企業兼并重組、強化煤炭綜合管理，煤炭領域國際合作就是加快走出去戰略、開發利用國外優質資源、對外輸出技術和裝備。

　　（一）推動煤炭生產革命。繼續優化煤炭生產開發布局，東部地區原則上不建新礦，中部地區按照“退一建一”的模式適度建設接續，西部地區按照大型化、現代化、集約化、生態化的發展要求，圍繞大型煤電基地和現代煤化工項目，重點建設安全綠色高效煤礦。到2020年，全國安全綠色煤礦產量達到30億噸。繼續加快淘汰煤炭落后產能步伐，重點關閉不具備安全生產條件、自然災害嚴重的煤礦和資源枯竭煤礦。進一步加大瓦斯等自然災害的治理力度，強力推進瓦斯先抽后采、抽采達標，停止建設自然災害特別嚴重的礦井。

　　（二）推動煤炭消費革命。工業鍋爐、窯爐、民用等分散式燃燒煤炭占煤炭1/3，其中工業鍋爐節能減排潛力大，是近中期節能減排重點，是我國煤炭清潔化利用的重要方面。因此，煤炭消費革命重點是以天然氣、電力等清潔能源替代分散中小燃煤鍋爐，減少煤炭分散燒，提高加工轉化比重。爭取2020年用于電力、煉焦等中間消費的煤炭超過85％，終端直接煤炭消費量將由8.7億噸減少到6億噸以內，下降30％以上。另外，還應加快推廣高效煤粉爐，逐步淘汰低效鏈條爐；積極發展超低排放燃煤電廠，力爭達到天然氣發電排放標準。爭取2020年現役低效、排放不達標爐窯基本淘汰或升級改造，全部實現達標排放，煤炭消費進一步向電力等重點行業集中。

　　（三）推動煤炭技術革命。煤炭生產方面，推動整合高新技術的智慧礦山建設和無人工作面配套技術裝備研究，加快物聯網、互聯網、云計算等新一代信息技術和現代采礦技術的深化融合，加強煤層氣高效開采、煤與瓦斯一體化協調開采技術和裝備研究，淘汰勞動強大、安全無保證、生產效率低下的采煤工藝和裝備。煤炭消費方面，重點研究燃煤污染控制、潔凈發電技術、電廠燃煤效率提高技術、電廠二氧化碳減排技術，推進超臨界循環流化床、節能型循環流化床的研發應用，積極開展近零排放技術的研究。煤炭轉化方面，在國際原油價格前景不明的背景下，現代煤化工項目定位為戰略儲備技術，繼續推進煤炭液化、氣化、煤制烯烴等新型煤炭化工升級示范工程及核心技術研究；積極開發自主知識產權的創新技術，引進、吸收、消化國外先進的節能、接受、凈化技術。

　　（四）推動煤炭體制革命。一是深化煤炭產業組織改革，繼續推進煤礦企業兼并重組和資源整合工作，進一步提高產業集中度。到2020年形成15個億噸級、15個5000萬噸級的大型煤炭企業，產量占全國75％以上。二是推進煤炭管理體制改革，切實轉變政府職能，健全法制法規體系，工作重心由事前（準入）管理轉為事中（后）市場監管。三是深化煤炭市場化改革，落實資源稅從價計征，加快建設現代煤炭市場交易體系，構建由市場決定的煤炭價格機制，使煤炭價格更加能夠反映煤炭生產成本和環境成本。四是引導煤炭企業轉變經營管理模式，注重內部挖潛，從過去由產量要效益向精益管理和技術創新要效益轉變，促進企業由大到強發展。

　　（五）推動煤炭國際合作。推動煤炭領域國際交流與合作由過去以煤炭貿易為主向貿易、資源開發、工程承包和技術服務全方位發展。一是煤炭貿易方面，堅持市場化原則，南進北出，鼓勵進口優質煤炭資源，嚴格控制地熱值、高硫煤等劣質煤炭資源進口。二是資源開發方面，支持優勢煤炭企業參與境外煤炭資產并購，積極開展境外煤炭資源勘探開發，借力國家“一帶一路”戰略投資煤炭領域基礎設施，重點開發澳大利亞、俄羅斯和蒙古等國。三是技術服務方面，積極承攬境外煤礦建設、技術改造及運營管理，帶動先進技術服務和裝備出口，重點開展對澳大利亞、俄羅斯、印度尼西等國對外工程承包和技術服務。（賀佑國 葉旭東 王震 中國煤炭工業發展研究中心）

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